万人小区“推倒重建”？尹稚教授：改造或是更优选

城镇老旧小区改造是重大民生工程和发展工程近日，成都市武侯区某万人小区业主呼吁，希望在原址拆旧建新老旧小区改造面临哪些问题？经费如何保障？中央广播电视总台中国之声《新闻有观点》栏目专访清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长尹稚教授，进行详细解读。

长您好之前跟您聊过很多挺政策性的“大话题”，今天有一个具体的案例想咨询您，就是如何判定一个老旧小区到底该不该重建，值不值得重建？从建筑学角度看，比如小区业主们说有消防隐患、建筑有裂缝不太安全等，这些能不能作为重建的依据？什么样的情况就可以重建呢？。

尹稚：这个小区的基本情况我大概知道这个小区建设的时候，是在农村的基础设施之上建了一个大型的城市型居住社区，所以它的售价很便宜，但是也埋下了一个巨大的隐患，就是它的水、电、气等一系列基础设施的支撑能力是很差的。

我印象里这个小区建设完成后不久就划给武侯区了，从农村型的管理方式变成了城市型的管理方式，印象中武侯区还为这个社区的基础设施升级投入过至少3-5个亿从目前业主们反映的情况来看，恐怕像这样上万人的社区完完整整地推倒重来，至少从现有信息看依据是不足的。

因为国内做完全推倒重建老旧小区改造的一个刚性条件，就是小区里的结构性危房要达到一个非常高的比例，这才有可能这个小区现在存在的所谓的“消防隐患”和“配套设施的残破”，基本上是可以通过基础设施更新来解决的至于说建筑有裂缝、此前有人打掉过承重墙之类的隐患，首先需要说明打掉承重墙是违法行为，需要先处理违法者，然后按程序进行建筑加固。

另外，业主反映的地震后建筑出现裂缝，这些裂缝要判断是结构性的损伤，还是外墙的构造性损伤如果是构造性损伤，其实采取一些很简单的修补措施就可以解决问题，不影响住房的结构安全；如果是出现了结构性损伤，还需要进行专业技术鉴定，但绝大部分也可以通过非重建型的加固手段来做正常的处理。

这个小区应该是没有做过全面的整体性建筑结构安全评估，当前业主反映的都是一些个案问题，我们一般判断（政府）不会因为这种局部个案就能够下决心采取这么大尺度和大规模的大拆大建的决策Q2：所以也就是说这个小区到底能不能够重建、需不需要重建，还是应该有一个非常专业的建筑评估，作为这件事的决策基础，而不是只看业主们有什么样的意见？

尹稚：业主能反映意见，但是这件事要能进入正常的改造程序，无论是设施提升型改造，还是结构加固型改造，亦或是下决心彻底推倒重来，都要有专业性的评估，而且我们国家对这些评估是有比较严格的技术标准的Q3：但是业主们之前也表达过，小区所在的街道办事处、武侯区政府等曾经有过回复，如果居民自己出钱（重修），公建的配套可以出一点钱。

怎么理解政府部门在这件事里的角色？尹稚：按照我国正式的行政程序来讲，政府是有法定的决策流程的我看了一下，第一，街道办事处的回复大概是越权了，如此大规模的改造，包括应该走的一系列法定程序，应当说远远超过了街道办事处的事权范围。

第二，我不知道武侯区领导是在什么背景下说的这句话，可能是在征求民意或者说探讨未来的改善可能性中随口说的，它可能只是一种可能性但至少根据我的了解，到目前为止，这种如此大规模的自拆自建，恐怕还没有任何一级机构有正式文件或者正式政策可以来支持的。

Q4：此前也没有过这方面的先例吗？尹稚：没有因为对这种社区做完全推倒重建，至少有几个基本前提第一，社区确实出现了大面积的结构性的隐患，我们叫“危房认定”，还要认定级别，如果是一般性危房，会探讨能不能通过加固的方式来处理，而不是推倒重来；只有危房等级比较高、加固成本远远超过重建成本，才会选择拆除。

第二，得考虑经济上的可行性，危房如果被认定确实需要拆除，也得找经济上可行的办法其实业主跟政府探讨的过程当中，说这个地方要增加容积率，通过扩容来吸引社会投资、平衡改造成本，这属于常规做法第三，这么大规模的改造工程，恐怕区一级都无权做最终决策，一般按城市规划的惯例来讲，应当是需要经过市级的审批，经过正式的流程、有正式的决议，才能够说这件事被按下了启动键。

现在这个社区还属于没有任何正式程序的私底下的征求意见阶段

2023年年初，成都市住建局表示，成都市老旧院落（小区）改造对象“原则上为城市或县城（城关镇）范围内2004年底前建成的，存在安全隐患、失养失修失管、市政配套设施不完善、社区服务设施不健全、基本居住功能缺失、居民改造意愿强烈的住宅院落”。

Q5：所以之前业主们所纠结的一些比如资金的问题哪怕能解决，但小区改造的一个最基本的“能不能”的问题其实还并没有解决，而且也没有看到一个解决的可能同时我们知道，2021年住房和城乡建设部发布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》，明确提到“严格控制大规模拆除”。

这跟您刚才的说法是不是一脉相承，就是大方向上这种大面积的小区拆除，本身就不太有可能得到鼓励？尹稚：住建部发布的《通知》还真不是简单的算经济账，其目的其实更多是提醒大家在这种以老城为核心的城市更新行动当中，要尽可能地保护历史文化ZY，包括城市的肌理、街道和有历史价值的街区和建筑，不要再用过去那种大规模拆除的办法来处理，使得我们很多的老城丧失它的历史文化价值。

《通知》更多应该是从这个视角去理解，还不完全是针对这种建设时间比较晚的老旧小区，而且这个小区应当说没有什么历史价值，这是在当年很特定的情况下，在城乡交接地带所建设的一个基础设施支撑不足、建设标准偏低、但是售价非常便宜的大型社区。

Q6：所以您觉得这个小区接下来可能的解决方向是不是跟业主们现在所呼吁的还是有一定距离？您认为未来最大可能性的解决方案是什么？尹稚：我觉得是这样

第一，所有跟基础设施、水、电、气相关的非安全性因素，都是可以在不改变现有住房的情况下，通过基础设施的提升和改善来解决的第二，一些居民担心的比如说有裂缝或者是承重墙拆除等等，要先分清楚是地震引发的，还是建筑外维护结构不太好形成的构造性的裂缝。

构造性的裂缝在加固和问题处理方面其实是比较简单的，包括内外墙的改造都可以很迅速的解决，它不影响结构安全至于说打掉承重墙，这是公然的违法行为，即使不判刑，至少他应该承担后续的结构加固费用，来弥补其当年的恶性错误。

一个老旧小区第一关注的是工程结构这个小区建成应该只有二十几年，如果结构建设当年是达标的，我判断现在还远没有到达正常的工程结构寿命，其建筑本身的工程结构整体上应该还是安全的，当然不排除有个例，但这些个例可以通过改造来解决，不必要走到重建这一步。

业主们如果想不花钱或者少花钱，大概唯一的出路，是这个小区的地还有增值的空间这要从城市整体发展来做评估，即政府允不允许这块地提高容积率，除了给居民1:1.1的回迁房之外，如果能够提升容积率，有更多面积、能够以更高的价格对市场销售，那么对于这个项目改造的执行者来讲，它还是合算的。

但现在这个思路我也不好判断是否完全可行要放在几年前商品住宅还很好卖的时候，这种机会是有的，但是在当下这种住房市场环境下，是不是仍然具备这样的可能性，其实是要打个问号的因为现在连正常新建小区的销售都面临去库存压力的情况下，这样一个传统的老旧小区用增容的方式来推倒重建，有没有新的机会，有没有让市场和政府都能接受的增值空间？我不敢评价，并且个人也不那么看好。

Q7：所以同样的一个问题，在不同的视角更客观地分析，可能会看到不同的解决方案现在我们脱离这个小区聊全国对于更多的城市的老旧小区来说，如果说业主觉得房子不太行了，希望能够大规模进行修缮，一般通过什么样的路径能得到比较好的解决？。

尹稚：有两个渠道第一类是住宅的保温、节能等一系列标准提升的改造，我知道至少在北京这种性质的改造是由政府来负担的第二类涉及到住宅内部，比如增加老旧电梯、内部水电管线更换等，其实正常的商品房在销售时是有一笔资金留下来，我们称之为“房屋公共维修基金”，如果小区里边绝对多数住户能够达成一致的话，就可以启用这笔钱。

至于说受到自然力，比如说地震、水淹等不可抗拒力的影响，通常也是政府筹措一些钱，住户本身基本上不承担费用或者承担极少费用，对住房进行适当的强化目前的老旧小区改造集中在这么几个方面第一类是绝大部分老旧小区可能因为当时的建设标准和公共服务的配套标准比较低（而需要补短板），这部分基本上还是以政府投入为主，我们通常讲“缺什么补什么”，尽可能地在小区范围里边增补一些设施，这是目前量最大的改造。

第二类是基础设施老化类改造，有的小区当时建设标准比较低，基础设施的老化速度会快于工程结构的老化速度，所以房子还很结实，但是里边的管道、通气方式、供水排水的关键设备可能要更新，这种情况也比较普遍，基本上就是在政府补贴下启用“房屋公共维修基金”。

其实我看很多老旧小区住户反映的问题都是跟基础设施的老化或者不足有关，因此可以接着按这个思路去改造，不到万不得已一般不会存在重建的问题*本文根据节目内容整理，已经专家审阅。